WTO新一輪多邊貿易談判中的非貿易議題

肖光恩 原創 | 2004-10-26 18:44 | 投票

WTO新一輪多邊貿易談判中的非貿易議題
 
    王峰 肖光恩
 
 
本文發表于

《亞太經濟》2004年第四期,被人大復印資料《外貿經濟、國際貿易》2004年第11期全文轉載

 
  要:本文針對WTO多邊貿易談判中出現的非貿易議題進行論述,首先介紹了非貿易議題的產生與發展,并分析了發達成員和發展中成員對這議題的立場,最后就發展中成員如何應對問題提出了一些起有針對性的建議。
關鍵詞:多邊貿易談判  非貿易議題  貿易與環境  勞工標準 
 
取代關貿總協定(GATT)而創立的世界貿易組織(WTO),不僅包括了GATT中有關貨物貿易的相關規定,而且涵蓋了許多影響服務貿易及知識產權的措施,而且與貿易有關議題的不斷擴大。除了傳統的與貿易有關的既定議題(built-in issues)外,大量的非貿易議題(non-trade issues)也被很多成員國納入WTO未來談判的框架。
 
一、非貿易議題的提出與發展  
1.多邊貿易談判與非貿易議題
所謂非貿易議題,就是GATT/WTO體系下的與貿易關系較遠(甚至可以說是無關)的系列議題。非貿易議題是伴隨著多邊貿易體制的發展而產生的,并逐漸成為了多邊貿易談判的重要內容之一。
在多邊貿易體制的早期,貿易談判的重心歷來是關稅減讓問題(尤其是工業制成品的關稅減讓),這在GATT框架下的前五輪多邊貿易談判中可以發現。而第六輪肯尼迪回合已經將非關稅壁壘(反傾銷)明確納入了談判內容,不過更具實質性變化的是在其后的東京回合,該回合談判中,成員方大量的注意力轉移到如何消除非關稅壁壘方面上來,產生了一系列附加協定,這些協定包括關于非關稅壁壘、補貼、海關估價、產品標準以及政府采購等。在接下來的關貿總協定烏拉圭回合談判中,成員方對這些問題給予了更進一步的關注,烏拉圭回合多邊貿易談判范圍之廣、議題之復雜、對世界經濟結構影響之遠,在總協定歷史上都是空前的,其中很多重大的、新的議題被提出來進行討論,尤其是知識產權和貿易服務。[1]
自1995年世界貿易組織取代關稅與貿易總協定以來,WTO一直醞釀啟動新一輪多邊貿易談判。一是討論世貿組織成員間進一步開放市場的問題;二是針對國際貿易投資活動中出現的新情況、新問題,如貿易與環境、競爭政策、電子商務等,討論制定新規則問題;三是對原有規則如反傾銷規則等的一些缺陷和不足進行審議和作必要的修改。2001年11月,世貿組織第四屆部長級會議在卡塔爾首都多哈舉行,各方經過激烈討論和艱苦磋商,最終通過了《部長宣言》等文件,就新一輪多邊貿易談判的啟動達成了共識,會議決定發動新一輪多邊貿易談判,并明確了新一輪談判的主要內容。在即將啟動的WTO成立之后的新一輪多邊貿易談判中,非貿易議題集中在知識產權、環境、勞工標準等幾個方面,并且有著不斷擴大的趨勢。
2、非貿易議題的問題所在
非貿易議題本身并不是個新的問題,其自身在多邊貿易體系的不同時期都有一定的發展。以勞工標準為例,早在烏拉圭回合談判中,歐美的一些代表就提出過勞工標準問題。1996年12月在新加坡的WTO首屆部長級會議上,發達成員在維護人權、保證公平競爭的借口下,堅持把勞工狀況和勞工權利為主要內容的核心勞工標準作為大會議題,盡管發展中成員堅決抵制,但在發達成員的堅持下,最終以妥協方式把核心勞工標準作為“新題目”列入議題。
非貿易議題的存在意義在于將其引入WTO體系的合理性以及應當如何引入。而非貿易議題之所以成為問題,是由于提出者企圖將非貿易議題與國際貿易直接掛鉤,即違反這些條款者可予以經濟制裁。也正因此,非貿易議題自提出之后就處于質疑與爭論的漩渦當中。將勞工標準與環境等問題納入WTO框架并不標志著全世界范圍內就這些敏感問題的對話出現了一次突破,發達成員和發展中成員表面上在各自的宣言中的措辭達成了一致意見,但對如何理解其中的重要細節卻并未達成一致,因此人們有充分的理由預料世貿組織中的非貿易議題之爭不會就此結束。而貿易一體化程度加深和信息渠道的暢通一方面增加了全球的福利,另一方面也使一國的利益更容易為別國的行為所侵害,從而招致了上述爭論更加激烈,并且爭論范圍也呈不斷擴大之勢。
 
二、WTO成員對非貿易議題的爭論
通常情況下,非貿易議題都是由發達成員提出的,而做出強烈反應的是發展中成員,他們指出了在WTO體系內引入非貿易議題的種種不合理性;相應地,發達成員就其提議做出辯護,并重申了有關多邊貿易體制的根本原則。
1、發展中成員對非貿易議題的反應
發展中成員對試圖將非貿易議題納入WTO的舉動表示強烈不滿,他們認為:
首先,WTO是一個制定和實施多邊貿易規則的組織,它應當堅持集中處理貿易領域的議題。而處理貿易議題的一些原則(如透明度和國民待遇)和方法不一定適合非貿易議題。新的議題不是貿易議題,因此也不受WTO管轄,如果真的將它們納入WTO體系,將會扭曲多邊貿易體系的功能甚至威脅到它的穩定性,從而損害WTO。
其次,在烏拉圭回合中,發達成員提出了一些新的議題,如知識產權、服務和投資措施等。這些協議(TRIPS、GATS和TRIMs)的實施目前已經帶來了一些嚴重的問題。著名的貿易經濟學家、烏拉圭回合中GATT總干事的顧問,杰格蒂斯·伯格迪教授,在《金融時報》發表論文曾指出,當初將知識產權引入WTO 是一個錯誤,因為它不是一個互惠的貿易議題,已經在一定程度上扭曲了貿易體系(大多數的專利屬于發達成員,發展中成員必須支付高額版稅),應當將TRIPS剔除在WTO之外。這是烏拉圭回合中不恰當地引入非貿易議題的一個教訓,不應當重復發生。[2]
第三,即使沒有新議題,WTO現有議程已經非常繁多,并且在實際上已經超負荷運行。目前,現有的既定議題主要包括已達成協定的實施,農產品和服務貿易談判的永久議程,TRIPS和TRIMs的審議,后多哈時期的其他議題,各種委員會的日常工作,貿易審議,貿易爭端處理。再增加新議題將使得WTO負擔更加沉重,并將影響WTO關于貿易和上述的其他工作的投入。此外,發展中成員沒有足夠的人力和財力進行這些新議題的談判,而對采取新的貿易標準也缺乏能力,在這種情況下討論非貿易議題實在是力不從心。
第四,發展中成員所關注的議題久而不決。WTO在實施烏拉圭回合所達成的貿易協議與協定時出現不平衡。發達成員似乎忽視了WTO的一些既定議題,尤其是對于發展中成員利益密切相關的農產品等議題反應冷淡。農產品議題自GATT時期就展開了討論,而在WTO成立后一直沒有實現突破性進展,發達成員對本國農產品的生產補貼和高關稅長期以來使得發展中成員的利益受到了嚴重損害。他們認為,連這種WTO框架內扭曲自由貿易、損害公平競爭的問題都不能解決,也就不應當再去討論哪些新的甚至與貿易無關的議題。
發展中成員認為,WTO應當限制管轄范圍,集中精力處理貿易議題,它們在多邊貿易規則體系內有著合法地位,這些規則體系將代表著WTO中大多數成員方發展中成員的利益。
2、發達成員對質疑非貿易議題的回擊
發達成員認為將非貿易議題納入WTO是合情合理的事情,并不違反WTO的各項基本原則,發展中成員的質疑實際上是對WTO的誤解。針對非貿易議題的爭論,他們認為:
    首先,WTO的職能是一個動態過程,在覆蓋基本的內容之外有著新的任務。在關貿總協定建立之初的十幾年里,絕大多數磋商都是針對降低關稅而言的,到了二十世紀70年代,非關稅壁壘取代了關稅壁壘成為自由貿易的主要障礙。在東京回合談判中,締約方大量的注意力轉移到如何消除非關稅壁壘方面上來。烏拉圭回合談判把這一系列措施統一作為世界貿易組織成員方必須遵守的一攬子協議中。這種對于世界貿易市場的運行方式的規范制度無疑是一種向正確方向的重大進步,同時也是世界貿易發展的必需。對于這些各國政府沒有辦法進行統一規范的問題,必須尋求一種國際合作的組織機制對其進行規范。因此,包括競爭政策、投資規則、勞工標準、投資標準等在內的問題就順理成章的成為世界貿易組織的議題。他們甚至認為,如果所有的貿易問題僅僅集中在經濟領域,那么也就不需要WTO了。[3]
其次,WTO有先例,并且有著更不適合的議題存在。非貿易議題并不是一個新生事物,早在烏拉圭回合,美、歐等發達成員就試圖將一些與貿易無關的議題納入多邊貿易體制,并成功地將有關知識產權的內容納入了WTO,而TRIPs協議與GATT、GATs共同構成了現今WTO體制內的“三駕馬車”。有關TRIPs協議的達成和實施表明了在WTO內引入非貿易議題有著現實的可行性,盡管它自產生之日起就飽受非議,但是TRIPs確實是與貿易、經濟、投資領域有著密切關系的。雖然環境、勞工標準等議題TRIPs相比對貿易自由化的作用又不相同,但是這并不能證明在WTO體系內進行這些問題的討論的不可能性。更何況WTO內部有著比這些非貿易議題更“不著邊際”的關于“監獄產品”的規定。[4]
最后,從長期來看,發展中成員加大對環境、勞工等保護的力度,可以消除外國投資者和技術轉讓者的顧慮,鼓勵外國投資,刺激國內和國外的研究和發展,從而有利于經濟增長。為此,發達成員強調,將環境、勞工等議題納入WTO框架下也是基于發展中成員長遠利益的考慮。
 
三 對在WTO引入非貿易議題的思考
1、關于WTO工作指導的最高準則及管轄權限
我們知道,發展是WTO工作的一個最高準則。在這個層次上,對WTO規則、建議或者政策的檢驗不應該只看它是否“扭曲了貿易”,而更應當看它是否“扭曲了發展”。發展是最終目標,而削減貿易壁壘只是一個手段,所以消除發展阻礙的需要應該優先于消除貿易阻礙的需要。但是,我們還應當認識到,除經濟發展外,環境和可持續發展也是WTO的最終目標。如《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》序言所述,“我們堅定地重申我們致力于可持續發展的目標。我們相信,支持和維護一個開放的、非歧視的多邊貿易體制的目標與為保護環境和促進可持續發展而采取的行動是能夠而且必須是相互支持的。”[5]所以說,就非貿易議題的引入WTO的爭論,發達成員完全可以藉此予以爭辯。
WTO及前身GATT制定的貿易原則(比如非歧視、最惠國待遇和國民待遇等)都是建立在商品貿易基礎上,而商品貿易的一項基本原則是互惠。而將非貿易問題納入到世界貿易組織,短時間內不可能體現這一原則,因而發展中成員認為有必要重新審視一下WTO的權限與范圍的主張是有道理的。但是任何互惠都是相對的,真正平等的互惠是不存在的。實際上一切多邊貿易體制的安排都是建立在這種不平等的基礎之上的,而且正因為這種不平等的存在,才會出現一些關于發展中成員的特殊待遇等安排。從某種角度上講,任何不適合的但又不違反WTO原則的條款都可以商討。在經濟全球化的背景下,這是現實的需要,并不僅僅是發展中成員所做出的讓步。
2、引入非貿易議題的合理性和有效性
人們對環境、勞工標準等問題的擔心是合情合理的,但是貿易體系是不是解決這些問題的恰當手段?以環境為例,會影響其他成員的環境問題是有限的。如果環境的危害僅限于一國之內,那么該國是不是應當出于環保的目的而限制生產,其決定不應該通過貿易談判執行。因為經濟發展水平存在差異,貧窮國家的選擇可能與工業國家不同——今天的工業化國家處于發展階段時,也會做出與貧窮國家一樣的選擇。實證研究表明,對出口國實行貿易制裁會導致相當大的產出損失,同時對將低污染也無大裨益。同樣,有些國家由于實行低勞工標準而降低了經濟效率和福利,但即使是對這些國家實施貿易制裁,也不大可能提高工人的福利。
一種消除扭曲現象的最有效途徑是直接對其采取解決措施。例如為鼓勵國內商品生產而設置關稅就不是有效率的手段。為鼓勵更好的勞工標準出臺而進行貿易制裁更是沒有效率。況且實際上發展中成員的大部分工人的工作條件比出口企業的工人更為惡劣。改善工人的關鍵是幫助這些國家建立起支持工人權利、改善工作環境的制度,并協調發展中成員之間的政策,以提高勞工標準,擺脫低標準均衡狀態——不過這與經濟發展自身關系不大。
國際社會擁有比貿易制裁更有效的途徑,以鼓勵發展中國家提高環境和勞工標準。努力支持這些國家加快發展,例如,增加對出臺積極政策的國家的援助,將會有助于提高環境和勞工標準。鼓勵更大程度的貿易開放和增加外國直接投資機會,將會有助于更清潔的、用以減輕環境惡化和提高工人生產力的技術的擴散,從而促進勞工標準的提高。實證表明區域性合作對于解決環境問題等是比較有效的。WTO對向低收入國家提供幫助等無法通過談判來解決的問題,同意并支持通過世貿組織之外的發展協會、專門團體和私人機構(例如:“北南區域協定組織”、“國際金融協會”等)的共同多邊努力,動員向低收入國家提供額外的財政和技術援助(即貿易援助)。這種解決問題的途徑應當予以延伸,進而適用于環境與勞工標準等非貿易議題。
當然,這并不會導致人們對WTO失去信心。其實就目前來講,WTO往往就是解決國際經貿事務中最適合的場所,盡管它不是那么完善;而適當地對其減負則可以保證WTO集中精力而且更富有效率。
3、非貿易議題在WTO的發展前景
多邊貿易談判的歷史告訴我們,談判與規則的制訂實質上是一場博弈游戲,而發達國家的主張往往在結果上得到最大程度上的滿足。不難預測關于新的議題的爭論很快會朝向如何引入而不僅僅停留是否引入的方向發展,最近的多邊貿易談判正在驗證著這種假設。
當然不能否認發展中成員在多邊貿易談判中的地位與作用,西雅圖會議的失敗表明少數發達成員再也不能無視發展中成員的利益,沒有發展中成員的積極參與和合作,任何國際經濟貿易格局的平衡都不會長久維持下去的。所以我們有理由相信,在近期多邊貿易談判過程中,關于非貿易議題的爭論最終會出現兩種結果:一是談判由于發展中成員的強烈抵制或者發達成員與發展中成員之間分歧太大以徹底失敗告終,而關于非貿易問題的矛盾不會就此消失,最終會出現系列的單邊限制或雙邊協議(發達成員之間,發達成員與發展中成員之間達成協議),從而在實際上實現了環境、勞工標準等社會目標。另一種情況是發達成員與發展中成員之間在新一輪回合中達成協議(但是這不大可能是一個標準統一的規定),并且在均衡雙方利益的基礎上,還做出了履行協議的特殊規定,如發展中成員擁有更長的過渡期,協議規定的義務不適用于那些在協議生效之前就存在于市場當中的產品和程序等。
不管是上述哪一種結果,都會給WTO帶來更為沉重的監督實施和法律度量的負擔,不難想象WTO將會陷入一個疲于應付的泥沼之中。但是我們應當認識到WTO不是一個集中進行貿易許可的場所,它更應當是一個貿易自由化的組織?紤]到無論結果如何,發達成員都不會善罷甘休,從某種角度上講,折衷的多邊貿易協議比單邊制裁更有透明度,也更為適合。
 
四、發展中成員應當采取的措施
有關非貿易議題的爭論自WTO成立以來一直存在,起初表現在是否應當將這些議題引入WTO 體系,但是幾次部長級會議之后,這個問題似乎逐漸變為應當如何引入這一層次上。所以就形成了這樣一種現象:WTO內的一些規則協議大都是發達國家提出的,發展中成員更多的情況下在幾番較量之后接受這種提議,剩下的工作就是討論如何納入。我們不能否認這種體制的不合理性,但是在當今多邊貿易體系力量對比的背景下,發展中成員應當注重那些更務實的有利于自身發展的做法。
1、積極參與WTO各項談判和決議過程,加強南南合作
由于發展中成員已占到WTO成員的80%以上,他們的立場、觀點不容忽視。世貿組織第四次部長級會議形成的“多哈發展議程”明確地反映出人們已經承認了把發展中成員的利益擺在世貿組織中心位置的必要性。多哈部長級宣言的許多條款就專門考慮了發展中成員的利益(例如:“關于TRIPS協定與公共健康的宣言”、“有關執行問題的決議”等)。宣言本身也有十幾處反復強調了發展和有關技術援助的承諾。
但要真正取得有利于發展的結果,仍需面對重大的挑戰。發展中成員應當吸取以往多邊貿易談判的教訓,克服自身固有的不足,提高自身的多邊談判能力與實力。加強自身之間的相互溝通與了解、協調與合作。充分認識到發展中成員內部發展水平的差距所帶來的北部分化問題,減輕由雙重差別待遇所帶來的負面作用。最大程度上實現南南合作,增加多邊貿易談判的力量。
2、主張改革WTO談判機制,真正地參與決策的制定過程
盡管許多發展中成員已經決定并愿意參加世貿組織談判,但是他們發現有效的參與談判是非常困難的。那些必定會產生利益對抗的有爭議的議題總是被拿到一種被稱為“綠屋會議(Green House Meeting)”上反復討論,會議的參加者包括了主要的經合組織成員和少數發展中成員。在西雅圖部長級會議上,許多被排除在關鍵的“綠屋會議”之外的發展中成員都感到他們沒有被告知正在發生的變化和發展,沒有給予他們保護自己利益的機會。
多哈會議采用了一種“全體委員會”的方式,所有的世貿組織成員都被邀請參加全體會議和六個工作組會議。這些工作組主要處理重大問題,其負責人定期向全體委員會(由各國代表團的領導組成)報告。這種“中心輻射”系統工作是對西雅圖會議的重大改進,盡管這種方法有著自身的缺陷,不能從根本上解決增加日內瓦代表的問題。而訴求一種更為可行的程序適用于WTO的談判決策過程是各成員方共同的義務,發展中成員應當確保自己參與決策的權利并且要珍惜來之不易的結果。
3、改進多邊貿易談判策略,切實謀求相應補償
發展中成員若要切實保護好自身的重大切身利益,就必須從制訂規則階段抓起,甚至在多邊談判開始前就應著手,包括預先的基礎性研究與分析,在重大利害關系問題方面進行充分的內部立場與觀點的協調,在確定多邊談判議題上爭取發言權和主動權。
在談判過程中,發展中成員既要提出自己深思熟慮的具有實質性內容的提案,又要仔細研究其他成員尤其是發達成員的提案,在非貿易議題納入WTO成為必然的情況下應當采取更為務實的對策,以此作為多邊貿易談判的籌碼,要求發達成員做出一些保證和承諾,包括保證發展中成員的經濟發展,承諾對其實行特殊和差別對待,廢除相關單邊制裁,并進而改革WTO不合理規則,從而維護自己的利益。
 
參考文獻:
1、  Kent Jones,The WTO core agreement,non-trade issues and institutional integrity,World Trade Review (2002),1:3,257-276.
2、  Jackson,J.The World Trade System:Law and Policy of International Economic Relations,second edition,Cambridge,MA and London:MIT Press(1997).
3、  Finger, Schuler,Implementation of Uruguay Round Commitments: The development Challenge,Policy Research Working Paper, No.2215, World Bank1999
4、Bhagirath Lal Das,《WTO中出現的新問題及其對策》,《世界經濟》2000.2.15-18。
5、世界貿易組織第四屆部長級會議《部長宣言》(2001),www.wto.org。
6、《全球經濟展望與發展中國家,2001》中譯本,世界銀行,中國財政經濟出版社。
7、《貿易走向未來——世界貿易組織概要》1999版中譯本,世界貿易組織,法律出版社。
8、許國平:《世貿組織和多邊貿易體系:現存的問題和未來的構架》,《國際經濟評論》2002..4.13-18。
 

[1]關于GATT/WTO框架下的歷次多邊貿易談判議題參見附表。
[2]許國平:《世貿組織和多邊貿易體系:現存的問題和未來的構架》,《國際經濟評論》2002年第4期。
[3] Kent Jones,The WTO core agreement,non-trade issues and institutional integrity,World Trade Review (2002),1:3,257-276.
 
[4] 同上。

[5] 世界貿易組織第四屆部長級會議《部長宣言》第六款,2001年11月14日通過(參見www.wto.org)。

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